Introdução

A argumentação para a regulação pública de sectores da economia está relacionada com a existência das chamadas falhas de mercado. Nos mercados nos quais as condições para uma concorrência vigorosa estão presentes (mercados competitivos) observa-se uma pressão constante sobre as empresas no sentido da redução dos seus custos de produção e dos seus preços, melhoria da qualidade do produto, aumento da oferta e da variedade de produtos e lançamento de novos e melhores produtos. Nos mercados onde a concorrência é imperfeita as condições estruturais permitem a redução da produção e o aumento de preços.

Quanto mais relevantes são as falhas de mercado, menor é a manifestação da concorrência sentido de resultados socialmente desejáveis. Os mercados concentrados, com elevadas barreiras à entrada, demanda inelástica, variações no preço dos produtos, assimetria de informação e outras falhas que permitem o abuso do poder de mercado, tornam-se candidatos à intervenção do poder público. Do ponto de vista económico as regras da regulação têm enfoque no licenciamento dos operadores do mercado, na qualidade e nos preços dos produtos e serviços.

Deste modo, são mercados passíveis de regulação os mercados de bens ou serviços essenciais para a população que apresentam imperfeições relevantes. Ou seja, aqueles nos quais um desempenho insatisfatório em termos de preço, qualidade, variedade e quantidade dos serviços ou produtos oferecidos são social e politicamente inaceitáveis.

A regulação é uma decisão política. As condições da concorrência (estrutura do mercado) e as exigências políticas e sociais determinam quais dessas variáveis serão administradas pelo regulador, a forma e a intensidade da intervenção.

Falhas do Mercado Farmacêutico

- Concentração da oferta
Recentemente o mercado mundial tem passado por transformações devido a i) expiração de patentes dos anos 60 e 70 e entrada de medicamentos genéricos; ii) aumento dos custos de P&D; iii) mudanças nos marcos regulatórios na OCDE; iv) mudanças nos sistemas de distribuição, especialmente nos EUA, onde a indústria assume o controlo directo de parte da distribuição. Como consequência, observa-se uma onda de fusões e aquisições para manter participação de mercado, ampliar o portfólio de P&D, reduzir riscos, ganhar escala, e melhorar poder de negociação a nível institucional. Desse modo, a tendência actual é de concentração de mercado.

- Assimetria de informações
Os consumidores finais desconhecem a qualidade, segurança, eficácia e custo dos produtos, além do que não decidem sobre o que consumir. Mesmo os médicos e farmacêuticos têm menos informações do que a indústria farmacêutica. Dessa forma, a existência de assimetria de informações no segmento exige uma regulação técnica eficiente por parte das entidades reguladoras que, entretanto, não objectiva o combate ao abuso de poder de mercado. A separação das decisões de prescrição, consumo e financiamento ocorre porque, em geral, quem consome não é quem decide sobre a compra do medicamento; quem decide não paga pelo produto; e quem paga (parcial ou integralmente) por vezes é ainda um terceiro, no caso de medicamentos cobertos pelo sistema de previdência social.

- Reduzida elasticidade da demanda
A reduzida elasticidade da demanda é uma falha estrutural do mercado de medicamentos e produtos farmacêuticos pois o consumo de medicamentos não é sensível ao aumento continuado e progressivo de preços. Como bem essencial que é, o seu consumo não sofre alterações sensíveis em função do aumento de preços.

- Elevadas barreiras à entrada de novos concorrentes
As barreiras à entrada são consequência da sua estrutura. A estrutura da indústria farmacêutica não permite um tratamento compartimentado, sendo a vinculação entre as actividades que a compõe particularmente importante para uma análise crítica. A indústria é composta por quatro estágios tecnológicos distintos que agregam actividades distintas e conhecimentos específicos.

Principais estratégias para atenuar as falhas do mercado farmacêutico

Medicamentos Genéricos
A estratégia de valorização dos genéricos tem o objectivo de aumentar a concorrência do sector a médio prazo. Os dados internacionais disponíveis indicam que após a entrada dos genéricos o preço médio dos medicamentos nesses mercados caiu. Além disso, o aumento das vendas do medicamento genérico reduz a transferência de renda do consumidor que optou pelo genérico para o operador que detém poder de mercado. Finalmente, a entrada dos genéricos no mercado propicia o acesso ao produto por parte dos consumidores de baixa renda, antes alijados em função dos elevados preços dos medicamentos de marca. É também prioritário garantir-se na prescrição médica a opção pelo genérico. Porém, a experiência internacional indica que a política de genéricos consolida-se após dez a quinze anos, o que significa dizer que não se pode esperar a curto e médio prazos um resultado suficiente para atenuar as falhas do mercado em questão.

Redução da assimetria de informações
Fonte de imperfeição no mercado, a assimetria de informações entre quem produz, prescreve, dispensa e consome pode ser reduzida, principalmente no que diz respeito aos produtos substitutos, através de acções e campanhas de esclarecimento dirigidas aos seguintes actores:

Aos prescritores: através da Ordem dos Médicos pela divulgação e formação sobre as boas práticas de prescrição, dispensa e uso racional de medicamentos
Elaboração de um manual de prescrição com indicação e relação dos produtos substitutos disponíveis no mercado; e
Campanhas de incentivo à prescrição pela DCI.

Aos dispensadores: disponibilização de índices alfabéticos por DCI/marca e marca/DCI em local acessivel para verificação pelo consumidor; e
Obrigação de manutenção à disposição dos usuários das listas de preços dos medicamentos.

Aos consumidores: campanhas educativas sobre uso racional de medicamentos;
Instalação de serviços de informação para esclarecimento de dúvida sobre preço, dispensa e intercambialidade de medicamentos; e
Disponibilização da relação de medicamentos genéricos em comercialização com respectivos medicamentos de referência.

Além das dificuldades para a imediata implementação, as políticas regulatórias mencionadas anteriormente não poderão por si atenuar as falhas de mercado . Por conseguinte, torna-se necessário o estabelecimento de uma política de intervenção directa na formação dos preços no sector, com a finalidade de garantir o bem-estar económico e social enquanto as políticas estruturais não surtem seus efeitos plenos. No sector farmacêutico de Cabo Verde identifica-se como oportunidade o facto da preparação dos instrumentos básicos de regulação preceder a implementação da opção de liberalização do sector.

A experiência internacional relata algumas formas de intervenção sobre a formação de preços. De um modo geral esses mecanismos referem-se a algum tipo de monitorização ou acompanhamento dos preços, fixação de preços baseada em custos (inclusive para a entrada de novos medicamentos), fixação baseada na rentabilidade, fixação de preços de referência por categoria terapêutica, fixação de preços menores para a entrada de medicamentos não inovadores, fixação de preços por comparação internacional, fixação de preços considerando variações nas quantidades comercializadas e, finalmente, congelamento de preços reais (com os preços acompanhando a variação da taxa de inflação). Esses mecanismos vêm sendo utilizados de uma forma ou de outra em praticamente todos os países, porém, de uma forma geral, associados ao financiamento público da aquisição dos medicamentos. Vale notar, entretanto, que também o financiamento público de compras de medicamentos implica necessariamente a fixação de preços, a ser empreendido necessariamente por uma estrutura administrativa encarregada especificamente da regulação do mercado.

A entidade reguladora deverá estabelecer mecanismos de acompanhamento de mercado (evolução de preços e de quantidades), além de mecanismos de fixação de preços para aqueles mercados nos quais foram identificadas condições insatisfatórias de concorrência. As etapas são sintetizadas abaixo:

- Classificação do mercado farmacêutico, segundo critérios de análise para definição de mercados relevantes e de essencialidade do produto;
- Classificação dos mercados identificados pela análise acima segundo os regimes de regulação de preços em que serão enquadrados;

- Estabelecimento de regras de movimentação de produtos e mercados entre os regimes de preços acima estabelecidos;
- Estabelecimento de regras de entradas no mercado para produtos novos e para novas apresentações, no que concerne à fixação do preço praticado, bem como ao enquadramento no regime de preços;
- Fixação de regras para os reajustes dos preços dos medicamentos;
- Acompanhamento dos preços e demais variáveis dos medicamentos;
- Estabelecimento de parâmetros de preços para medicamentos genéricos;
- Fixação das margens brutas de lucro para os canais de distribuição (grossistas/distribuidores) e de comercialização (farmácias, postos de venda de medicamentos);
- Exercício da regulação de mercado voltada para o auxílio e promoção das políticas governamentais de Assistência Pública.

Regulação do mercado e Defesa da concorrência

As medidas acima propostas são capazes de, a longo prazo, reduzir as falhas de mercado do sector, mas não são suficientes para suprimi-las. Sendo assim, é fundamental que a regulação intervenha no mercado em nome da sociedade. Para implementar as estratégias apresentadas é necessário dar competência à uma estrutura administrativa para efectuar, de maneira integrada, a regulação técnica e económica do mercado farmacêutico. Essa é uma imposição lógica da defesa dos interesses da colectividade. Para que a regulação do sector seja eficiente precisa se dar de forma completa, sob a responsabilidade de um único órgão. A pulverização da cadeia de decisões contribui para a perda de foco, de eficiência e retira transparência do processo de intervenção pública.

Por outro lado, a experiência internacional recente indica que a defesa da concorrência não foi instrumento eficaz para lidar com o abuso do poder de mercado dos operadores. Isso porque o abuso do poder de mercado das empresas do mercado farmacêutico se manifesta na forma do aumento continuado de preços, acima da inflação, dos custos e de qualquer outra variável do mercado.